La reforma de la Ley Tributaria, cierre de reforma

Artículo de opinión de Ginés Navarro, director de la Fundación Impuestos y Competitividad.

Reproducimos a continuación este artículo de opinión publicado por Expansión el 12 de octubre de 2015.

El BOE del pasado 22 de septiembre publicó la Ley 34/2015 de reforma parcial de la Ley General Tributaria, poniendo fin al proceso de reforma tributaria de la presente legislatura. Desde el patronato de la Fundación Impuestos y Competitividad fue bienvenida esta última reforma, por ser plenamente congruente con la intención de cambio profundo del sistema tributario pretendida y porque no cabía sino compartir los objetivos confesados de la misma: reforzar la seguridad jurídica, reducir la litigiosidad, prevenir el fraude fiscal e incrementar la eficacia de la actuación administrativa. Ahora, ultimado el proceso, resulta precisa una valoración más detenida que evalúe críticamente la reforma. A ese respecto, hay una cierta sensación de oportunidad perdida, ante problemas con larga presencia en nuestro sistema para los que no se han buscado soluciones nuevas, cuando el Derecho y la práctica internacional ofrecen una amplia lista de alternativas. Así en materia de relaciones, administración-contribuyente y fomento del cumplimiento voluntario, no se han incorporado ninguna de las soluciones de otros sistemas y ni siquiera se ha dado un respaldo normativo adecuado al “foro de grandes contribuyentes”.

Tampoco se han adoptado medidas alternativas de resolución de conflictos vigentes en los ordenamientos de nuestro entorno; necesarias para un auténtico esfuerzo de reducción de la conflictividad tributaria. Es cuestionable que, con la única novedad de su sancionabilidad, no se haya revisado en profundidad el conflicto en aplicación de la norma, modelo en nuestro ordenamiento de cláusula antiabuso; cuestión de máxima actualidad con abundantes concreciones normativas a nivel nacional y supranacional, que podrían haber propiciado su actualización. Finalmente, es rechazable lo restringido del debate público  previo a la elaboración de esta norma y su reducida revisión en trámite parlamentario, limitando la profundidad de la revisión técnica y el deseable respaldo social. En cuanto a las modificaciones introducidas, se ha primado significativamente la facultad de interpretación normativa de la Administración Tributaria, extendiendo ampliamente la facultad de dictar disposiciones interpretativas hasta ahora privativa del Ministro de Hacienda, habilitando cauces de unificación en vía económico-administrativa, o excluyendo la excusa de interpretación razonable en el conflicto en aplicación de la norma si se acredite la existencia de criterio administrativo público contrario a la conducta del contribuyente. Tal potenciación ofrece riesgos si no concurre un muy moderado ejercicio de tales facultades por la Administración, y en el caso de la sancionabilidad del conflicto en aplicación de la norma se quiebra la plena vigencia del principio de legalidad. Relevante es la reforma de los plazos en las actuaciones de comprobación y de la prescripción; incrementando notablemente los plazos máximos de duración de las inspecciones, e introduciendo una novedosa distinción en materia de prescripción entre las acciones administrativas para liquidar y para comprobar, que propicia la amplia extensión temporal de ésta última. Además se ha privado de efecto a la interrupción injustificada de la actuación administrativa, suprimiendo una pieza esencial de protección de la seguridad jurídica del contribuyente, medida ésta que en opinión del Consejo de Estado, supone “…un paso más en la desnaturalización de la prescripción y la posibilidad de alargamiento de los plazos en beneficio de la Administración”, habiendo sugerido por ello su supresión.

Gravosidad

La reforma del delito fiscal a raíz de la Ley Orgánica 7/2012 supuso un claro endurecimiento del régimen a este respecto que estaba pendiente de pleno desarrollo normativo; pero ciertamente la nueva redacción de la Ley General Tributaria añade mayor gravosidad al régimen y priva al contribuyente de significativas garantías: al establecer un régimen de medidas cautelares casi fuera del control jurisdiccional, excluir el recurso administrativo contra la liquidación vinculada al posible delito o al obviar la comunicación al contribuyente de la existencia de indicios delictivos en el curso de la comprobación en fase administrativa. En cuanto a la tan aireada publicidad de los incumplimientos tributarios, hay que secundar las primeras valoraciones del Consejo General del Poder Judicial. Parece claro que mientras la Ley Orgánica 10/2015 al publicitar sentencia firmes por delito fiscal publicita casos de acreditada actuación dolosa tras un proceso con garantía jurisdiccional; la lista de “impagos” que la Ley General Tributaria regula no garantiza que las negativas consecuencias de la publicidad se apliquen siempre a contribuyentes con una conducta dolosa, y lo hace con un procedimiento muy cuestionado y no suficientemente mejorado.

En síntesis, a juicio de la Fundación la reforma ha carecido de ambición para abordar ciertas cuestiones requeridas de un planteamiento novedoso, y merma el régimen de garantías del contribuyente. Existen sin duda aspectos positivos, pero la visión negativa en términos de seguridad jurídica desequilibra el juicio global en relación a una norma que, según su propio articulado, estima principio esencial del sistema tributario “el respeto a los derechos y garantías de los obligados tributarios”; sin que la reforma en opinión de la Fundación haya propiciado un mayor respeto de la ley a tales exigencias.